Чи є в нас діюча Конституція? / Сучасні проблеми

Конституція України, після внесення змін 2004 року, що відбулося з порушенням конституційної процедури і лише в політичних інтересах, не може бути правовим фундаментом ефективної організації держави і суспільства та приречена до ігнорування її як з боку держави, так і з боку суспільства. Органи державної влади (насамперед вищі) при виконанні владних повноважень керуються політичною доцільністю, власною вигодою. Конституційні норми є деклараціями, а конституційний механізм державної влади змінюється в залежності від зміни нестабільних політичних інтересів.

На сьогодні конституційні норми містять ряд суттєвих недоліків: нечіткість принципу народовладдя, зокрема декларативність права народу змінювати та встановлювати конституційний лад, декларативність конституційних прав людини і громадянина, встановлюють пряму залежність народних депутатів від лідера політичної сили, невідповідність статусу Президента України його повноваженням, конституційний спосіб формування Уряду закладає конфліктність у його майбутню роботу як команди, закладає неефективну систему центральних органів виконавчої влади, слабкість конституційного правосуддя, унеможливлює адміністративно-територіальну реформу тощо.

Як наслідок, нестабільна і нечітка Конституція не може стати базою для вкрай необхідних суспільству реформ – політичної, адміністративної, муніципальної, судової.

Яка Конституція потрібна нам?

Для ефективної організації влади, яка буде спроможна працювати в інтересах суспільства з метою найраціональнішого забезпечення реалізації конституційних прав громадян потрібний стабільний, легітимний (прийнятий Українським народом на засадах верховенства права) Основний Закон.

Така Конституція буде мати суспільний авторитет, буде чинною, якщо буде розроблена в інтересах суспільства, а не окремих політичних груп, з урахуванням демократичних світових стандартів, досягнень вітчизняної науки, а також сучасних проблем української державності. Буде мати чіткі, однозначні та зрозумілі положення. Встановить владний механізм на засадах змішаної форми правління, єдності державної політики, забезпечення балансу повноважень між органами державної влади, передбачить альтернативи досягнення необхідного результату у випадку неспроможності владного суб’єкта реалізувати свої повноваження. Забезпечить проведення вже підготовлених адміністративної та судової реформ.

Які конституційні зміни потрібні нам ? / Зміст реформи
1.    Уточнення конституційних прав людини й громадянина у бік забезпечення їх реалізації, гарантування екологічних прав.
2.    Залишення в межах змішаної форми державного правління. Як варіант можна розглядати перехід до президентської республіки, але він містить набагато більше ризиків порушення демократичних принципів.
3.    У межах змішаної форми правління необхідно розділити владу між Парламентом (єдиним законодавчим органом), Президентом (главою держави, обраним всенародним голосуванням), Урядом (вищим органом виконавчої влади, який відповідальний за вироблення та реалізацію державної політики) та судовою гілкою влади з відокремленим Конституційним Судом України.
4.    Побудова Парламенту можлива на засадах однопалатності та двопалатності. При цьому, незалежно від обраного варіанту його побудови, формуватися він повинен шляхом прямих загальних та рівних виборів.
4.1.    Скасування “імперативного мандату” народних депутатів України, тобто унеможливлення дострокового припинення повноважень депутата через його невходження або вихід із складу депутатської фракції (блоку), від якої його було обрано. Обмеження депутатської недоторканості.
4.2.    Надання народним депутатам права поєднувати свій мандат з роботою в Уряді (на політичних посадах – член Уряду, заступник міністра тощо).
4.3.    Встановити, що за загальним правилом рішення Парламенту приймаються відносною більшістю голосів, тобто коли “за” проголосує більше ніж “проти”, як у більшості європейських парламентів.
5.    Роль Президента в механізмі державної влади насамперед контрольно-церемоніальна з деякими стримуючими повноваженнями у сфері законодавчої діяльності та деякими кадровими повноваженнями в сфері виконавчої влади, а також повно важеннями щодо виходу з кризових явищ у державному механізмі. Переважна більшість президентських повноважень повинна обмежуватися або поданням Уряду чи відповідального міністра, або контрасигнуванням його актів. Доцільно надати главі держави право відкладального вето не лише щодо законів, а й щодо урядових актів.
5.1. Спрощення процедури усунення Президента з поста в порядку імпічменту.
6.    Визначальні повноваження щодо формування та реалізації державної політики закріплюються за Урядом. За Президентом залишається вплив на формування зовнішньої та безпекової політики.
6.1. Вирішальну роль в процедурі формування Уряду варто залишити за Парламентом (парламентською більшістю, допускаючи і можливість існування “урядів меншості”). Право висувати кандидатуру на посаду Прем`єр-міністра треба надати Президенту після консультацій з керівниками парламентських фракцій. У разі неотримання вотуму довіри сформованим Урядом право визначення кандидатури на посаду Прем`єр-міністра переходить до парламентської більшості, в тому числі шляхом рейтингового голосування претендентів, висунутих кожною фракцією. Далі відбувається формування та представлення перед Парламентом кандидатом на посаду Прем’єр-міністра посадового та персонального складу Уряду та проекту Основних напрямків державної політики. Парламент розглядає питання щодо схвалення проекту Основних напрямків державної політики, що означає надання довіри запропонованому складу Уряду. У випадку ненадання довіри Уряду процедура його формування повторюється. Якщо ж Парламент виявиться не в змозі сформувати й з другої спроби Уряд, то Президент має право достроково припинити повноваження Парламенту. Після отримання вотуму довіри члени Уряду формально призначаються Президентом.
6.2.    Звільнення членів Уряду можливо Парламентом лише за поданням Прем’єр-міністра або з власної ініціативи члена Уряду (відставка).
6.3.    Запровадження конструктивного вотуму недовіри Уряду.
7.    Змінити конституційні положення щодо адміністративно-територіального устрою з метою встановлення сильного місцевого самоврядування, непрямих виборів районних рад, створення виконкомів районних і обласних рад, позбавлення місцевих державних адміністрацій невластивих для них функцій та запровадження регіонального самоврядування.
8.    Реалізувати зміни, необхідні для повноцінної судової реформи.
9.    Встановити більш дієві механізми охорони та захисту Конституції.
9.1.    Посилити конституційне правосуддя (гарантувати принцип безперервності роботи Конституційного Суду шляхом ротації третини його складу кожні три роки та встановлення правила, що повноваження судді у випадку настання йому 65 років припиняються з моменту вступу на посаду його наступника; змінити порядок призначення та звільнення суддів. З суб’єктів призначення суддів виключити з’їзд суддів; наділити фізичних та юридичних осіб правом звернення до Конституційного Суду з конституційними скаргами щодо порушення їхніх прав і свобод).
9.2.    Встановити механізм здійснення установчої влади народу шляхом прийняття нової Конституції. Передбачити в механізмі державної влади формування (шляхом всенародного обрання) органу установчої влади народу для підготовки проекту нової Конституції (Конституційної Асамблеї) та остаточне її прийняття на всенародному референдумі.

Механізми оновлення Конституції / Технологія реформи

Оновлення Конституції України повинно відбуватися на засадах верховенства права, з широким залученням при розробці змін до Конституції чи нової Конституції громадянського суспільства, зокрема, представників експертного середовища. З врахуванням цих засад можливі три варіанти проведення конституційної реформи:

1.    Визнання Конституційним Судом Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року повністю неконституційним з підстав порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення (фактично повернення до Конституції в редакції від 28 червня 1996 року).
Недоліками цього варіанту є правова невизначеність наслідків повернення до початкової редакції Конституції після 4-річного періоду дії її зміненої редакції, а також повернення до конституційних норм, що також мають ряд недоліків, тобто проведення конституційної реформи так і лишиться на порядку денному.
2.    Внесення змін до Конституції Верховною Радою у порядку, визначеному у її Розділі XIII (в тому числі прийняття нової редакції Конституції).
Недоліками цього варіанту є низька ймовірність наявного політикуму домовитися, підготувати і провести конституційну реформу в інтересах суспільства та держави, а не своєї політичної сили, а також практична неможливість затвердження змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції (а ці розділи теж потребують змін) внаслідок неконституційності, застарілості та неповноти законодавства про всеукраїнський референдум.
3. Ухвалення нової Конституції.
Враховуючи загальну втрату поваги до чинного Основного Закону держави, привабливим виглядає прийняття нової Конституції, що можливе трьома легітимними способами:
3.1.    Внесення змін до розділу XIII Конституції Парламентом (з наступним ухваленням на всеукраїнському референдумі) з метою встановлення порядку прийняття нової Конституції органом установчої влади.
Як і у попередньому варіанті головним недоліком є малоймовірність політичних домовленостей провести конституційну реформу в інтересах суспільства.
3.2.    Законодавче визначення порядку розробки проекту нової Конституції органом установчої влади та прийняття її всеукраїнським референдумом (прийняття Парламентом законів “Про порядок прийняття нової Конституції України” та “Про всеукраїнський референдум”).
3.3.    Ухвалення нової Конституції за народною ініціативою на всеукраїнському референдумі.
Неналежне правове забезпечення порядку реалізації права народу визначати конституційний лад в Україні, не повинно унеможливлювати ухвалення нової Конституції народом за власною ініціативою. Саме тому нами не відкидається такий варіант проведення конституційної реформи. Проте самоорганізація (без правової регламентації) процесу розробки та ухвалення на всеукраїнському референдумі нової Конституції на практиці є вкрай складним явищем.
За такої ситуації, Конституція може бути прийнята шляхом проведення як мінімум двох референдумів з таких питань:
•    І референдум за народною ініціативою повинен дати відповіді на питання: “Чи потрібна Україні нова Конституція?”, “Чи довіряєте її підготовку Конституційній Асамблеї у складі: ...?” або “Чи довіряєте її підготовку Конституційній Асамблеї, яку буде обрано на засадах прямих загальних рівних виборів?”; “Чи затверджуєте положення про Конституційну Асамблею?”;
•    ІІ референдум з питання: “Чи приймаєте Конституцію України, розроблену і схвалену Конституційною Асамблеєю?”.